随着稳楼市系列政策落地，今年以来土地市场有趋稳迹象，地方政府也预计今年卖地收入能止跌回稳。
不过，受近些年房地产市场调整影响，地方卖地收入出现明显下滑，房地产相关税收也出现减收，“土地财政”转型悄然展开，部分地方已经采取大力盘活存量资产资源、增加国资上缴收益、加大举债等来应对。
粤开证券首席经济学家罗志恒告诉第一财经，从目前数据及市场表现来看，今年以来土地市场确有回暖迹象，但整体呈现出区域分化的特征，即一线城市土地出让金增速和溢价率明显高于其他城市，反映出一线城市房地产率先走向“止跌回稳”。“土地财政”转型短期仍要加力稳定房地产市场，长期看要大力推动产业结构转型，重塑税基和财政结构。
卖地收入止跌迹象
地方财政收入中，政府性基金收入是一大重要财源，而其中又以国有土地使用权出让收入(即土地出让收入)为主。
3月24日，财政部数据显示，今年前两个月，地方政府性基金中的国有土地使用权出让收入4744亿元，同比下降15.7%。这一降幅较去年全年略微缩窄。
由于土地成交到土地价款进入国库有一定的时滞，因此土地出让收入数据相对滞后，今年前两个月的土地出让收入更多反映的是去年下半年土地成交情形，而市场机构土地出让金数据能更好地反映当下情形。
中指云数据显示，2025年1~2月，全国300城各类用地成交规划建筑面积同比下降4.5%，但土地出让金同比增长19.3%；成交楼面均价同比上涨25.0%，平均溢价率为8.2%，较2024年同期增长4.5个百分点。分区域来看，一线城市住宅用地出让金同比增长最快，为57.6%；二线城市住宅用地出让金同比增长30.9%，三四线城市仅为9.9%。
罗志恒表示，这主要缘于房企基于对市场风险管控和利润追求，投资策略更倾向于聚焦核心城市，加速补充核心城市土储，而对三四线城市仍保持谨慎态度。
目前地方政府普遍预计今年全年土地出让收入趋稳。
根据《关于2024年中央和地方预算执行情况与2025年中央和地方预算草案的报告》(下称《预算报告》)，2025年地方政府性基金预算本级收入57415.31亿元，增长0.1%。
由于地方土地出让收入占地方政府性基金预算本级收入比重高达约85%，2025年地方政府性基金本级收入与上年持平，意味着政府预计土地出让收入基本能止跌。从各省份对土地出让收入的预期来看，有明显差异，今年至少20个省份预计以卖地收入为主的政府性基金收入有不同程度上涨。
罗志恒表示，今年预算报告中土地收入预计止跌，有其内在逻辑和支撑因素。一方面，政府促进房地产市场止跌回稳的举措将逐步生效。各地政府可能通过优化土地供应结构，增加优质地块供应，吸引房企拿地，从而提升土地出让收入。同时，土储专项债等政策工具的运用，为地方政府盘活存量土地提供资金支持。例如广州、武汉等地通过土储专项债收储存量闲置土地，调整用地性质后重新入市，既盘活了低效资源，又释放出高价值地块，提升了土地出让的吸引力。
“另一方面，随着商品房销售的止跌回稳，土地市场景气度将有所提升，北京、上海等一线城市房地产销售回暖，可能会有带动效应。”罗志恒说。
土地财政如何转型
从历史数据来看，1990年以来伴随着房地产市场快速发展，中国地方政府土地出让收入总体呈现波动快速上涨，2021年土地出让收入达到8.7万亿元历史峰值。不过此后房地产市场持续调整，2022年至2024年土地出让收入均出现明显下滑，2024年土地出让收入约4.87万亿元，相比2021年的峰值减少约3.8万亿元，降幅达到44%。
由此，近些年土地财政转型话题探讨热度上升，其中一大核心是如何弥补土地出让收入减少。
虽然土地出让收入大幅减少加剧了地方财力收支矛盾，但这一影响并没有上述减收3.8万亿元数字显示的那样大。
专家认为，一方面是因为土地出让收入是毛收入，扣除拆迁补偿等成本性支出后，地方实际可用财力大打折扣，但土地出让收入减少的同时，相应支出也下滑。另一方面，归属于地方政府性基金的土地出让收入有部分调入一般公共预算中使用，此前财政部披露这一调用比例大约为15%，据此计算上述减少3.8万亿元影响地方一般公共预算财力约5700亿元。
而为了弥补土地出让收入等减收影响，从中央到地方均采取积极行动。
比如，中央财政近两年安排对地方转移支付规模超过10万亿元，今年预计继续超过10万亿元，以支持地方保民生、促发展。地方加力盘活存量资产资源带动非税收入快速增长。财政部数据显示，2024年全国非税收入约4.47万亿元，同比增长25.4%。
另外，地方加大举债规模以应对减收压力。比如，去年下半年中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力。2024年至2028年连续5年每年安排8000亿元新增专项债券用于补充政府性基金财力支持化债等。受此影响，今年新增地方政府专项债务限额44000亿元，比上年增加5000亿元。
接受采访的专家普遍认为，应对土地财政转型短期需要稳住房地产市场。近年以来稳楼市系列举措持续出台，比如近期广东、四川等地发行专项债用于收购闲置土地，以优化土地供给结构，增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳。
罗志恒建议，考虑中央增发特别国债，可探索中央层面成立“房地产稳定基金”，规模在2万亿左右，专项用于保交楼、收储存量房和 房企存量闲置土地等，缓解房企流动性压力，提升房企抗风险能力，推动房地产“止跌回稳”，同时减轻地方政府稳楼市的压力，保障地方财政稳健运行。
在“土地财政”收入下滑背景下，中央也注重增强地方自主财力。去年党的二十届三中全会在部署深化财税体制改革的举措中，增加地方自主财力是一大核心，而今年相关改革将加快推进。
今年预算报告在部署2025年财政改革发展工作时称，研究同新业态相适应的税收制度。围绕增加地方自主财力，适当扩大地方税收管理权限，深化地方附加税改革研究，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。优化增值税留抵退税政策，稳步推进规范税收优惠政策工作。深入推进省以下财政体制改革，提高市县财政保障能力。
罗志恒建议，当前可探索数据财政，改革税收制度，研究数字资产税、数字服务税，适应数字经济时代下税源发展；对普通老百姓影响不大但由于推进共同富裕和高质量发展的税种做出调整，扩大消费税征收范围至高端服务业，提高资源税和环保税税率；统筹消费税征收环节后移和逐步划转给地方，充实地方政府财力，弥补土地出让收入下行对地方财力的冲击。
罗志恒认为，“土地财政”转型不能仅考虑弥补减收问题，还要考虑如何提高支出效率、界定支出范围、压降提标扩围的不合理支出，更要从理清政府与市场边界、明确政府职能的视角出发，通过推动财税体制改革解决长期以来地方财政收支紧平衡的难题。
他表示，有必要更加因地制宜优化化债举措，比如五年化债的额度可以根据地方债务形势和压力适当一次性给到地方。同时要充分抓住化债腾出的战略窗口完善债务管理制度，降低地方债务对“土地财政”的依赖，降低“土地财政”对地方债务风险的影响。
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